Dal 22 gennaio al 7 maggio lo Stato ha varato ben 251 atti per fronteggiare l’emergenza sanitaria imposta dalla diffusione del Coronavirus. Openpolis, in collaborazione con Report, ha svolto un'analisi dettagliata del quadro della gestione dell'emergenza in questi mesi, da cui risulta un sostanziale accentramento delle decisioni nella responsabilità di poche persone, ma con un grande dispiegamento di nomine, senza però un effettivo coinvolgimento nelle scelte delle istituzioni, soprattutto di quelle elette dai cittadini.
A questo quadro si aggiunge la “ragnatela” di ordinanze prodotte dagli enti territoriali, soprattutto le Regioni, ma anche le aziende sanitarie, rappresentando una situazione che ha finito spesso per disorientare i cittadini e che ha allungato enormemente la filiera dei processi burocratici, mettendo a dura prova, oltre che il sistema sanitario, anche quello politico.
Ufficialmente lo stato di emergenza in Italia è stato dichiarato con una deliberazione del consiglio dei ministri lo scorso 31 gennaio. In precedenza era però già stato prodotto il primo atto di questa lunga serie con la formazione della prima “task force” al ministero della salute, su iniziativa del ministro Roberto Speranza. Da quel momento in avanti la catena di comando del paese si è trasformata profondamente, attribuendo poteri speciali ad organismi riferibili al controllo da parte dell'esecutivo e marginalizzando il ruolo del potere legislativo detenuto, secondo la Costituzione, dai due rami del Parlamento.
L’Italia è stata una delle prime nazioni a dichiarare lo stato di emergenza, un atto che ha permesso al governo, vista la situazione di rischio elevato, di prendere autonomamente quasi tutte decisioni. Lo stato di emergenza è una misura adottata dal governo in casi straordinari. Questa situazione ha introdotto il potere di ordinanza, attribuito dal consiglio dei ministri al capo del governo per agire in deroga alla normativa vigente. La deliberazione del consiglio dei ministri per la dichiarazione dello stato di emergenza ha previsto per la sua attuazione un periodo di sei mesi in cui è stato individuato il capo della protezione civile, Angelo Borrelli, come soggetto responsabile per l’attuazione. Il suo primo atto è stata l’ordinanza numero 630 del 3 febbraio in cui è stato istituito un comitato tecnico scientifico per coordinare tutti gli interventi ed è stato indicato l’elenco delle leggi derogabili dal capo della protezione civile e dagli altri eventuali attuatori delle iniziative varate, tra cui il segretario generale del ministero della salute Giuseppe Ruocco. Un fatto rilevante che ha consentito a due funzionari dello stato di agire in deroga alle leggi.
Lo strumento normativo più rilevante utilizzato da Giuseppe Conte è stato il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, che nella gerarchia delle fonti del diritto non potrebbe, se non in situazioni eccezionali, consentire di assumere decisioni che possono anche andare oltre la legislazione ordinaria arrivando addirittura a norme di natura costituzionale, come avviene nel caso delle limitazioni poste alla normale vita privata e lavorativa dei cittadini, compreso il progetto di tracciabilità del contagio, che dovrebbe essere svolto da una app in grado di registrare movimenti e contatti allo scopo di stabilire come potrebbe tornare a manifestarsi l'epidemia. In pratica si è aperta una fase in cui il potere è stato gestito in deroga alle normali leggi e in cui le decisioni sono state prese al di fuori dei normali paletti normativi. Una situazione che è andata avanti fino alla riapertura dei lavori parlamentari, che è avvenuta nella pienezza delle prerogative delle Camere solo dall'inizio della cosiddetta “Fase 2”, nella quale il premier Conte ha ripreso la consuetudine di informare Camera e Senato culle due decisioni. Prima i parlamentari erano stati chiamati in causa solo per ratificare i provvedimenti economici, con votazioni in cui, per accordo tra i gruppi, era garantito il numero legale anche senza la presenza di tutti gli eletti, ma solo di una rappresentanza per ogni gruppo. Dal quel momento la gestione della crisi ha prodotto un numero elevato di documenti e decisioni. Questa fase decisionale è stata affidata soprattutto al governo (principalmente al presidente del consiglio), alla protezione civile e in misura minore anche a 3 ministeri (salute, trasporti ed economia), all’istituto superiore della sanità, al centro nazionale trapianti e al commissario per l'emergenza sanitaria Domenico Arcuri. Di fatto l'emergenza ha ridotto lo spazio di discussione delle decisioni assunte, anche di quelle che hanno avuto implicazioni rilevanti su alcune libertà fondamentali dei cittadini, tra cui quella di spostamento. Tutti provvedimenti amministrativi assunti senza il duplice controllo che generalmente viene assicurato con l'approvazione di leggi e decreti legge, da parte del Presidente della Repubblica e del Parlamento. Le occasioni in cui il Presidente del consiglio Conte ha riferito in Parlamento sono state pochissime, non più di 5 o 6 fino ad aprile.
GLI INTERVENTI (POCHI) DI PARLAMENTO E PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Dei 251 atti varati dallo Stato durante l'emergenza Coronavirus, ben 74 sono stati assunti dal Ministero della salute. La Protezione Civile ne ha varati 59, il Ministero dell'Interno 24, più altri 8 congiuntamente al Ministero della Salute, la Presidenza del Consiglio dei Ministri 21 (ma di grande rilevanza), il commissario per l'emergenza Domenico Arcuri 11, lo stesso numero di quelli del Ministero dei Trasporti, il Governo nella sua collegialità 10, l'Istituto Superiore di Sanità 9, il Centro Nazionale Trapianti 6, il Ministero del Lavoro 5 più uno insieme al Ministero dei Trasporti, il Ministero dello Sviluppo Economico 4, il Ministero dell'Economia 3, i Ministeri dell'Ambiente e dell'Innovazione uno a testa.
In questa situazione il Parlamento e il Presidente della Repubblica, che sono organi costituzionali rilevanti (il primo è, o dovrebbe essere, addirittura espressione della volontà popolare) hanno avuto un ruolo del tutto marginale. Il Capo dello Stato Sergio Mattarella è intervenuto una volta, il 9 aprile scorso, per annullare l'ordinanza con cui il sindaco di Messina Cateno De Luca aveva chiuso lo Stretto per evitare l'ingresso in città di persone positive al virus.
Il Parlamento è invece stato chiamato in causa con potere deliberativo solo due volte: il 5 marzo per convertire in legge il decreto del 23 febbraio sulle misure di contenimento del contagio e il 24 aprile sempre per una conversione in legge di un decreto, quello denominato “Cura Italia”.
TASK FORCE ED ESPERTI: 1.466 NOMINE
Gli incarichi assegnati in questo periodo per fronteggiare l’emergenza sanitaria in Italia sono stati 1.466, di cui 636 da parte di aziende o enti sanitari, 442 dalle Regioni, 274 dallo Stato e 114 dalle prefetture. Focalizzando invece l'attenzione su quanto avvenuto da inizio 2020, appare evidente la centralità di 3 figure: Giuseppe Conte, Domenico Arcuri e Angelo Borrelli. Parliamo fondamentalmente delle personalità che stanno gestendo la crisi: il presidente del consiglio, il commissario da lui nominato, e il capo della protezione civile che sempre a lui fa riferimento. Escludendo le 74 nomine fatte dalla ministra dell'innovazione tecnologica Paola Pisano per la task force dati, Conte, Arcuri e Borrelli sono responsabili da soli per oltre l'80 per cento delle nomine Covid fatte da inizio anno.
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